超大城市的有效治理：对北上广深等七城的评价研究

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基于超大城市有效治理评价体系，结合相关的公开统计数据，对北京、上海、广州、深圳、重庆、天津和武汉7个超大城市的拥堵疏导能力、资源调配能力和环境治理能力分别进行了评估，根据各超大城市各指标得分情况，提出了今后进一步提升治理能力的对策。

理论模型：超大城市有效治理评价体系

核心指标：拥堵疏导能力 资源调配能力 环境治理能力

测评范围：北京、上海、广州、深圳、重庆、天津和武汉7个超大城市

测评方法：功效函数转换法

数据来源：《中国统计年鉴2016》、各超大城市2015年国民经济和社会发展统计公报等

主要发现：

·深圳人口密度最高，但在公共服务、交通配置、环境质量等方面优势明显。

·北京在公共治安领域领先于其他超大城市。

·不同区域的超大城市环境质量差距较大，由南（珠三角）向北（京津冀），环境质量下降趋势明显。

·与北上广深相比，重庆、天津、武汉在公共服务领域还有待加强。

2014年，我国以城区常住人口为标准，对城市规模等级作出了新的界定，将城市规模划分为7个等级，其中城区常住人口超过500万的称为特大城市，城区人口超过1000万的为超大城市。按照这一标准，分别坐落于我国东西南北的北京、上海、广州、深圳、重庆、天津和武汉7座城市，均属于超大城市。由于超大城市在人口上的高度集聚，众多的人口为城市交通、住房、公共服务等都带来巨大挑战，引伸出交通拥堵、环境污染、看病难、上学难等诸多发展型问题或“大都市病”，制约了城市基本功能的实现和城市健康持续的发展。

党的十八大以来，各地深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，各方面工作都取得了重大进展，各超大城市在建立健全城市现代治理体系，全面提升治理能力上也取得了显著进步。人民论坛测评中心基于人口结构、公共资源和环境治理三个角度的考量，构建了“超大城市有效治理评价体系”，通过对北京、上海、广州、深圳、重庆、天津和武汉7座超大城市在城市有效治理能力上的剖析，进一步探索实现超大城市有效治理的路径。

为客观分析和比较治理能力，应选取兼具代表性和可得性的数据指标，并通过定量分析，准确、科学地测量超大城市治理所涉及的各个指标。为实现这一目的，我们不仅需要吸收国内外已有研究成果和相关理论，更需要充分考虑当前我国超大城市的实际发展阶段。在构建治理成效测评理论模型过程中，我们主要遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则。以选用最准确的指标来客观评价治理成效为导向，以我国超大城市目前所处的发展阶段和经济社会发展实际为前提，以“善治”理念为指导，在借鉴治理理论、新公共管理理论等基本理论基础上，重点考察拥堵疏导能力、资源调配能力和环境治理能力三个方面的内容（见图1）。

测评结果

拥堵疏导能力。该项指标主要考察的是超大城市在人口控制和交通配置上的治理能力。我国很多特大城市由于各类资源集中，且其中部分城市具有较高的政治地位、经济地位，人们从心理上更愿意向这些特大城市聚集，但是如果不加以疏导和调整，很容易加剧人口压力与综合承载能力之间的矛盾。最明显的表现就是交通拥堵，一方面是高人口密度带来的人口压力，另一方面也源自超大城市在公共交通配置上的不足和缺位。通过对拥堵疏导能力下的两个分项指标进行分析，可以发现：

在人口控制得分上，7个超大城市排名依次为重庆、武汉、北京、天津、上海、广州、深圳。其中，上海、广州和深圳的得分均低于均值（81.88分）。通过分析统计数据，我们发现，上海和深圳主要存在常住人口密度较大的问题，其中深圳更为严重，2015年深圳人口密度已经达到了5697人/平方公里，分别是上海的1.5倍，北京的3.7倍，武汉的4.6倍。深圳不仅具有常住人口密度较大的特征，其户籍人口占比在7个超大城市中也是最低，仅占常住人口的31.2%，深圳常住人口中有相当大一部分属于外来人口，人口结构的严重倒挂存在一定隐患，对实现城市的有效治理带来一定挑战。

在交通配置得分上，7个超大城市排名依次为：深圳、广州、天津、武汉、北京、上海、重庆。通过分析统计数据，我们发现，深圳在交通配置上表现十分突出。首先，深圳市交通通达性高，公共交通十分发达，每万人拥有公共汽车量在7个超大城市中排名第一，分别是北京的5.2倍，上海的7.4倍，广州的5.5倍，重庆的21.7倍。另一方面，深圳城市道路面积相对宽裕，人均城市道路面积在7个超大城市中排名第一，分别是北京的4.5倍，上海的4.2倍，广州的2.5倍。参照国际现代化城市人均城市道路面积12平方米的标准，北京、上海（分别为7.46平方米、7.96平方米）等城市在提高城市道路面积合理化程度上还有很长的路要走。

资源调配能力。该项指标主要考察的是各超大城市在公共服务和公共治安上的治理能力，超大城市面临巨大人口压力，最基础的公共服务（主要侧重在科教文卫方面）和公共治安的到位与否，直接影响到城市的管理成效。一个城市是否符合现代化城市的标准，取决于公共服务、社会建设、社会功能是否完善。如果公共服务完备，公共治安环境良好，则对城市的健康发展大有裨益。大城市病的本质是供应和需求之间的矛盾，及时调整好供应的数量、质量、结构和空间布局，来适应需求端的增长，实现公共服务均等化，缩小人们之间的实际福利差距有利于有效治理大城市病。通过对资源调配能力下的两项分项指标进行分析，可以发现：

在公共服务得分上，7个超大城市排名依次为深圳、北京、上海、广州、武汉、天津、重庆。其中，广州、武汉、天津和重庆均低于均值（75.37分）。通过分析统计数据，我们发现，整体上北京、上海、深圳公共服务水平相对较高，尤其是深圳，人均科教文卫财政投入在7个超大城市中名列前茅，有效保障了民众日常生活中的方方面面。深圳市在公共服务方面较高的能力，主要得益于其较早认识到了社会建设的战略意义。深圳市委市政府早在2010年就明确提出“深圳要把社会建设摆在与经济建设同等重要的位置”，深圳在全国范围内率先打破“唯经济GDP至上”的传统发展模式，把民生幸福摆在了城市发展的重要位置。正是基于“社会建设是人的建设”的理念，深圳市在社会保障上不断加大投入，“十二五”期间，深圳全市教育、医疗卫生、社会保障和就业等九大类民生支出占公共财政支出的比重从2010年的51%提高到2015年的67.48%，提高了16.48个百分点，有效提升了居民生活幸福指数和城市生活品质。同时，我们也注意到在七个超大城市中，重庆在公共服务的各方面表现都处于相对落后甚至垫底的情况，其中一个关键因素是重庆的城乡结构与其它6个城市存在客观差异。

在公共治安得分上，7个超大城市排名依次为北京、广州、深圳、武汉、天津、重庆、上海。其中，武汉、天津、重庆和上海远低于均值（76.51分）。通过分析统计数据，我们发现，整体上来看北、广、深公共治安水平相对较高，尤其是北京。除了依靠公安干警的执法管控，北京在发动群众广泛参与社会治安工作上也颇有经验。早在2006年，北京就在全国率先成立了治安志愿者协会，截至2016年实名注册人数已超85万，各类群防群治力量动员总量近140万人，涌现出了“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“丰台劝导队”等一大批群众参与的时代品牌，这些治安志愿者在维系社会公共安全上扮演着重要角色。此外，根据2015年数据，北京的年末城镇登记失业率也是7个超大城市中最低的，在控制失业率上成效显著。在我国，就业收入是绝大多数普通家庭收入的主要来源，特别是位于社会最底层的低收入群体。过高的失业率不仅会拉大社会收入差距，造成失业恐慌，加剧社会不满情绪的升温，严重情况下失业者容易产生对政府的对抗情绪，易诱发危害社会治安的犯罪活动，对社会稳定造成不利影响。

环境治理能力。该项指标主要考察的是超大城市在资源再生和环境质量上的治理能力。研究表明，超大城市的生态环境承载力似乎要比人口、经济、土地、能源的发展先达到极限。因而，实现有限资源的再生利用是一个城市实现可持续发展的必由之路。大城市病在生态环境领域存在的问题突出表现在空气质量差、用水健康堪忧、水资源缺乏、垃圾处理不力等方面。环境作为人类健康和发展的最基本条件，如何让民众享受到更好更舒适的城市环境，从而提升民众的宜居幸福感是城市实现有效治理的关键所在。通过对分项指标进行分析，可以发现：

在污染防治得分上，7个超大城市排名依次为天津、深圳、武汉、上海、重庆、北京、广州。其中，重庆、北京和广州均低于均值（84.77分）。通过分析统计数据，我们发现，天津、深圳和武汉污染防治得分相对较高，尤其是天津，主要表现在生活垃圾无害化处理率和污水处理厂集中处理率均较高。这主要得益于天津十分重视环境污染专项治理，早在2013年9月，天津就正式启动了“美丽天津•一号工程”，在污染防治方面也出台了相关条例和配套方法，让衡量环境达标与否有制可循。同时，天津加大了环境监督执法力度，不仅开展了多类专项执法检查，还对破坏环境的行为严加惩治。

在环境质量得分上，7个超大城市排名依次为深圳、广州、重庆、上海、北京、武汉、天津。其中，上海、北京、武汉和天津均低于平均值（77.96分）。通过分析统计数据，我们发现，深圳、广州和重庆环境质量得分相对较高，尤其是深圳，主要表现在绿化覆盖率较高、空气质量较好。这一方面得益于深圳的地理位置，靠海不利于粉尘集聚，亚热带气候适合绿植生长，绿化覆盖率高，有效过滤了污染物如粉尘。另一方面，深圳产业以电子通信业为主，几乎没有重工业，再加上广东大部分地区使用水电和核电，以及深圳对于汽车尾气排放要求也十分严格，从根源上有效抑制了污染物的产生和排放。

通过对7个超大城市的各项二级指标进行统计分析，总的来看，有几个城市在城市治理上成效相对突出。其中，北京主要在公共治安方面成效显著，重庆主要在人口控制方面治理成效显著，天津主要在污染防治方面治理成效显著，深圳在公共服务、交通配置以及环境质量等方面治理都成效显著。同时，我们也看到，不同的超大城市也有自己的治理短板（指标得分低于均值）。比如，北京在交通配置、污染防治、环境质量上还有待加强；上海在人口控制、交通配置、公共治安、污染防治和环境质量上还有待加强；广州在人口控制和公共服务、交通配置和污染防治上还有待加强；深圳在人口控制上还有待加强；重庆在公共服务、交通配置、公共治安和污染防治上还有待加强；天津和武汉在公共服务、交通配置、公共治安和环境质量上还有待加强。

超大城市治理的域外经验

需要注意的是，超大城市如何进行有效治理，在世界范围内都是一个久未解决的重大课题和发展难题，一方面，通过总结国内超大城市在城市治理上的经验可以让我们更好地应对大城市病。另一方面，通过借鉴国外超大城市的经验也有利于我们集思广益，开拓治理思路。

首先，对于如何更好地调控人口规模的问题，除了在加强城市功能分区规划的同时，还应重视市场的力量，比如法国巴黎，通过建立健全积极的市

场导向机制来调控人口。在管理流动人口方面大多数发达国家十分人性化，一般实行“事后迁移制度”，比如丹麦和瑞典，有效保障了流动人口的合法权利，相比而言，我国通过户籍管理来实现限制人口迁徙的做法，十分不利于人才流动以及国家宏观人力资源的配置。其次，针对于交通拥堵问题，欧洲各大城市，如法国巴黎、意大利罗马、佛罗伦萨、威尼斯等，主张开源节流：一方面大力改善与增加公共交通，优化交通秩序，另一方面通过设立有区别的停车收费制度来减少汽车数量。再者，对于公共服务问题，从发达国家的情况来看，一般改革完善的重点主要涵盖公共教育服务体系、医疗保障服务体系、养老保险体系、公共住房保障体系、公共服务设施体系和公共就业服务体系，其中，英国伦敦在公共教育服务方面、日本东京在防灾减灾环保方面和美国纽约在医疗保险方面，都有许多经验值得借鉴。第四，公共治安方面，发达国家由于城市化进程较早，在长期的城市管理实践中，已经逐渐建立了一整套公共安全应急管理机制，比如美国、英国、日本，不仅立法体系完备，还有高效的公共安全预警评估系统，而且在公民危机管理教育上也拥有丰富的经验。第五，污染防治方面，英国和日本的经验值得借鉴，英国巧用科学治污，通过科学研究帮助水务局制定出合理的、符合生态原理的治理标准，并且根据水环境容量分配排放指标及时跟踪监测水质变化。日本则主要是进行有针对性的立法，涵盖水、大气、废弃物处理等多方面，且问责十分严厉，不仅涉及到的行政长官会有“乌纱帽”不保的风险，涉及到的企业更会被罚高额罚金甚至企业倒闭。

可能产生的误差及其他说明

数据可得性带来的限制。需要特别指出的是，在指标数据选取方面，主要是以数据的可获取性为导向的，这在一定程度上限制了指标数据对于指标的准确反映程度，因此测评结果与各城市的实际水平存在略微偏差在所难免。另一方面，基于统计数据的治理能力测评并不能完全反映出现实问题和影响治理水平的所有要素。我们更希望通过数据测评这一技术手段，发现一些可能影响治理水平的点与面之间的盲区，从而为研究和实现国家、地方治理体系和治理能力的现代化“破”出更多主题。也正因此，我们在这里重点采用城市数据对7个超大城市的有效治理水平进行了测评和比较分析，在此基础上简要地提出了有针对性的对策建议。

如若可以获取到更为详实的各城市经济社会发展数据，将能够在构建各超大城市有效治理影响因素的计量模型及其他统计分析模型之基础上，从实证的层面更深一层地探索究竟还有哪些经济社会发展方面的因素，会促进或限制超大城市的有效治理水平的提升。

【执笔：人民智库研究员 赵紫燕】

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